LA GACETA SIDERAL
Boletín No Oficial de Ciencia y Administración Pública
CALIDAD Y SIMPLIFACIÓN NORMATIVA. UNA MIRADA DESDE LA BIOLOGÍA

 

Better regulation, a view from ecology

Margalef's principle in rulemaking process

 

Una Visión de la Técncia Normativa desde la Perspectiva de las Ciencias Experimentales
 

El análisis de cualquier actividad de la Administración pública tiene necesariamente un carácter pluridisciplinario. Igual que la ecología se construye a partir de la agregación de datos aportados por distintas disciplinas (geología y química para el estudio del medio físico, biología para el estudio de los organismos vivos que se van sucediendo en ese medio, termodinámica para el seguimiento de los correspondientes flujos de materia y energía); el diseño de las políticas públicas exige también agregar datos de distinta naturaleza: físicos, geográficos, demográficos, económicos y jurídicos, utilizando, en cada caso, las metodologías propias de cada uno de ellos.  

Aparece así en los estudios sobre la acción de la Administración, como ocurre en la ecología, la necesidad de combinar una diversidad de métodos y disciplinas, con cierta unidad que permita la valoración de los resultados obtenidos. Este dilema entre la doble necesidad de especialización y de integración de conocimientos y disciplinas distintos y distantes ha sido una cuestión recurrente en el desarrollo moderno de las ciencias experimentales desde la revolución científica de los siglos XVI y XVII y se ha planteado, igualmente, en las ciencias sociales, especialmente en aquéllas, como la sociología y la economía, que utilizan, en mayor o medida, métodos experimentales y herramientas matemáticas.

Son varias las soluciones que se han dado a esta cuestión. Así, por una parte, la aparición de nuevas disciplinas científicas, de carácter sintético, como es el caso de la ecología antes citado; y, por otra parte, el desarrollo, dentro de cada disciplina tradicional, de metodologías transversales que facilitan la integración de los avances surgidos en otros campos de conocimiento (así, la generalización de los esquemas de la teoría de sistemas, o de las herramientas informáticas).

En este marco de inevitable interacción, habría que considerar la medida en que el derecho se ha visto afectado por el imparable desarrollo de las ciencias experimentales, con su constante elaboración de sistemas de análisis de la realidad que permiten predecir acontecimientos futuros. Por emplear la terminología de khün, podríamos preguntarnos por el reflejo que han tenido el desarrollo de los nuevos paradigmas de las ciencias experimentales sobre las disciplinas jurídicas.

Es suficiente una rápida mirada para constatar como esa influencia de las ciencias experimentales sobre las disciplinas jurídicas. La cuestión ha sido exhaustivamente estudiada. Bastaría con recordar aquí algunas referencias clásicas. Así, si las consecuencias del nuevo modelo del mundo surgido de la revolución científica culminada con Newton y su mecánica gravitatoria impactaron sobre prácticamente todos los campos del pensamiento humano, las disciplinas jurídico-políticas no fueron una excepción. Por ejemplo, han sido ampliamente estudiados los efectos de la mecánica newtoniana sobre el pensamiento jurídico-político de John Locke (por cierto, médico de profesión) y, en general, sobre el afianzamiento del liberalismo político; habiéndose rastreado, incluso, la presencia de términos tomados de los Principia newtonianos en documentos tales como la Declaración de Independencia de los EEUU, lo que se ha justificado en la admiración que sentía Thomas Jefferson por Isaac Newton[i].

Un Fenómeno similar se ha producido en la más reciente de las revoluciones científicas,  la surgida en la física de las primeras décadas del siglo pasado y en la biología molecular de la segunda mitad del siglo, que han configurado una nueva visión del mundo, y que ha transformado también, de forma más o menos consciente, a las ciencias sociales.

La aparición de esta nueva física y de esta nueva biología, construidas sobre bases radicalmente diferentes a las anteriores, han conmocionado, con un renovado positivismo, todas los intentos de dar explicaciones útiles de las distintas facetas de la complejidad del mundo y de la sociedad humana. Así, la relatividad y la mecánica cuántica, el psicoanálisis, el código genético, la estadística o las matemáticas computacionales, abandonaron pronto los laboratorios, saltando a la literatura y ocupando el discurso dominante en las ciencias sociales. Nos importa que de una forma quizás menos perceptible, las ciencias jurídicas se han visto también alcanzadas.

Así, por ejemplo, nos encontramos con la asociación frecuentemente de Kelsen con Einstein (si el observador no inercial de Einstein supuso una ruptura con el tiempo y el espacio absolutos, la “teoría pura del derecho” ha sido considerada por algunos como el triunfo de una teoría de la relatividad jurídica[ii]). Igualmente, el desarrollo de la mecánica cuántica, con su cuestionamiento de la causalidad determinista y su consagración para ciertos ámbitos del principio de incertidumbre ha tenido impacto en algunas escuelas de estudio del derecho, especialmente americanas[iii].

 Si me he permitido estas disgresiones, recordando las influencias de las ciencias experimentales sobre las ciencias jurídicas, ha sido para contextualizar lo que voy a desarrollar a continuación: la posibilidad de utilizar un principio científico concreto, surgido en la confluencia de la biología teórica con la ciencia de la información, en el análisis de la técnica jurídica de elaboración de las disposiciones normativas.

  

El "Principio de Margalef”.- Su utilidad en la reflexión sobre la calidad y la simplificación normativa

Pues bien, en este contexto de interacción entre el derecho y las ciencias experimentales en el que he querido situarme, abordo ya lo referente a una buena técnica normativa; es decir, a la necesidad de que la regulación establecida en las disposiciones generales sea clara, coherente, sistemática y fácilmente entendible. Y abordo esta cuestión desde la perspectiva personal de alguien que, además de haber trabajado intensamente en investigación biomédica, lleva ya unos cuantos años relacionado con la técnica normativa, por mi trabajo en distintas Secretarías Generales Técnicas y en Direcciones Generales sectoriales con una fuerte carga de elaboración de reglamentos y proyectos de ley.

Así, desde esta situación personal, he pensado en muchas ocasiones si podría resultar de alguna utilidad trasladar a la regulación jurídica alguno de los elementos y conceptos que se tienen en cuenta en el diseño y ejecución de los experimentos en el laboratorio.

Creo que esa extrapolación, para que resulte algo más que el mero empleo de metáforas sugerentes, tiene que centrarse en la posibilidad de aplicación de los principios y conceptos más generales, implícitos los diseños experimentales de mayor espectro. Así, se trataría de valorar la aplicabilidad de postulados tan generales como las leyes de la termodinámica, o el principio de acción mínima, o las reglas de codificación de la información biológica para su transmisión hereditaria.

En concreto, me parece de posible utilidad el atender a un principio de biología teórica elaborado por la Escuela de Ecología de Barcelona, que tiene un carácter muy general, por lo que ya ha sido utilizado en otras disciplinas distintas alejadas de la biología. Me refiero al denominado “Principio de Margalef”, en homenaje al famoso ecólogo catalán Ramón Margalef, fallecido en 2004. Antes de enunciar el Principio, me parece conveniente recordar la que creo ha sido la principal aportación del Profesor Margalef: la introducción y aplicación de la teoría de la información en las ciencias biológicas:

En la línea de lo que ya había apuntado en 1944 el gran físico y teórico de la mecánica cuántica Erwin Schrödinger[iv] (sí, el del gato), y de los desarrollos realizados, en la misma época, por el ruso Ilya Prigogyne[v], Margalef contribuyó a consolidar la idea de equivalencia entre energía y materia por una parte e información por la otra, especialmente en los sistemas biológicos. Esta equivalencia abrió paso a la utilización de toda la formulación matemática de la teoría de la información en el análisis de los sistemas biológicos. (Así, por ejemplo, la medición de los flujos de información ha permitido seguir los cambios en la biomasa y permite determinar la eficiencia en el uso de la energía disponible en los ecosistemas).

En este contexto de sistemas complejos, en los que materia, información y utilización de energía resultan conceptos intercambiables, el Principio de Margalef dice que “los seres vivos son sistemas físicos complejos, integrados por un sistema disipativo y uno auto-organizativo acoplados entre sí”[vi]

El Principio parte de la evidencia de que los seres vivos cumplen con las mismas leyes físicas que operan para todos los sistemas conocidos. Pero, a diferencia de los sistemas inertes, que son esencialmente “disipativos”, es decir que van “consumiendo” su energía interna, transformándose en estados cada vez más desordenados y menos reutilizables (estructura desorganizada, paso de energías con capacidad de realizar trabajo a energía térmica, etc.); los seres vivos han conseguido su éxito de perpetuación gracias a que han desarrollado la capacidad de “reciclar”, de “reutilizar” la energía que se va disipando conforme realizan su actividad. A tal fin, han desarrollado “sub-sistemas” con capacidad de utilizar la energía que va disipando el sistema principal para construir nueva estructuras y para mantener o mejorar la organización de todo el ser vivo en su conjunto.

El secreto de la vida, desde una perspectiva termodinámica, ha consistido en acoplar en una misma entidad dos subsistemas con distinto sentido: el habitual sistema disipativo que “consume” (transforma) energía, con un sistema auto-organizativo, con capacidad de utilizar esa energía para su mantenimiento.

El sistema auto-organizativo recupera la energía disipada por el sistema principal como información (codificación genética). Y esa información codificada se va a ir utilizando de forma continuada para reponer o generar nueva estructura, aumentando la complejidad y eficiencia del sistema biológico (célula, organismo, ecosistema).

Así, la energía que obtienen los seres vivos mediante su metabolismo se usa para las distintas finalidades de la célula, tejido u organismo. Pero, y esto es lo que marca la diferencia, una de esas finalidades es la de establecer y mantener un sistema codificado de información (herencia genética), que permitirá la reproducción, perpetuación y crecimiento del sistema biológico de que se trate (célula, organismo, ecosistema).

En nuestra realidad cotidiana, estamos interaccionando constantemente con sistemas físicos complejos, integrados por varios subsistemas acoplados (pensemos en un edificio, en una red eléctrica, en una bicicleta, etc.); pero ninguno de ellos, salvo los seres vivos, es capaz de recuperar, como información, la energía que va disipando. La posibilidad de recuperar como información la energía disipada (“gastada”) es lo que marca la diferencia. Es lo que ha permitido el gran éxito de los seres vivos de generar estructuras progresivamente más complejas, provocando cambios irreversibles en las anteriormente existentes.

Por tanto, el gran éxito de la vida, que se ha perpetuado, evolucionado y adquirido una creciente complejidad frente a la supuestamente ineludible llamada al desorden y la degradación que dictan las leyes de la termodinámica, se debe a ese sorprendente logro de diseño: a la capacidad de generar auto-organización a partir de la energía que va consumiendo (“disipando”) en sus procesos fisiológicos habituales.

Descrito así el “Principio de Margalef”, podemos ya preguntarnos por su aplicación en un sistema tan diferente a los sistemas biológicos, como es el no menos complejo sistema de la técnica normativa. O, al menos, podemos plantearnos si este Principio nos puede ayudar en alguna medida en nuestra reflexión sobre la organización y eficiencia en la elaboración de disposiciones generales. Vayamos por partes:

Ciertamente, la elaboración de una disposición normativa es un proceso muy disipativo, en el que se consume una gran cantidad de energía: muchas personas y Unidades interviniendo en la redacción inicial, muchas jornadas empleadas en la realización de consultas internas y externas, en la participación de las asociaciones y grupos de interesados, mucha energía cinética empleada en recibir y responder las observaciones de otros Departamentos, muchos informes, dictámenes… y, por supuesto, cuando se trata de un proyecto de ley, mucha energía empleada, nuevamente, en la posterior tramitación parlamentaria, en la que frecuentemente se suelen reabrir temas en los que con gran esfuerzo se había llegado a cerrar una redacción, o se abordan nuevos ámbitos de regulación que inicialmente habían sido descartados. Los que participamos, o hemos participado, habitualmente en estos trabajos, sabemos lo extenuantes que pueden llegar a resultar, y la cantidad de horas, adrenalina y reservas de glucógeno que pueden consumir.

También es evidente que todo este trabajo va generando una gran cantidad de información, fácilmente accesible y reutilizable: incontables documentos y decenas de Gigabytes, que se van generando y acumulando en los correspondientes archivos y ordenadores.

Y es aquí, en este punto preciso de la elaboración de disposiciones generales, donde se empieza a violar el “Principio de Margalef”, decantándose el proceso por seguir el destino de los sistemas físicos inertes, sin capacidad de auto-mantenimiento y regeneración, y apartándose de la estrategia desarrollada por los sistemas biológicos para sacar el máximo provecho de su gasto energético. Sí, toda esa información que se ha ido generando no entra inmediatamente en un sub-sistema de reutilización, sino que permanecerá silenciosa, adecuadamente almacenada en los archivadores u ordenadores que corresponda, sin mayor aprovechamiento, hasta que, por la necesidad de incorporar una nueva directiva comunitaria, o por el azar de un cambio político, haya de emprenderse una nueva regulación de la materia. Sólo entonces, y de una forma generalmente muy limitada, podrá volver a revisarse alguna parte de toda esa información que tan trabajosamente fue acumulándose.

Habría que pensar, pues, creo yo, en tomar nota de los sistemas biológicos y de la estrategia que han desarrollado para lograr la máxima eficiencia en su gasto energético, tal como se recoge en el Principio de Margalef. Una técnica normativa que tuviera esto en cuenta llevaría, de la misma forma, a maximizar la eficiencia del proceso de elaboración de disposiciones generales, optimizando el rendimiento del gasto energético realizado.  

Así, de la misma forma que en las células (y en los sistemas biológicos en general), paralelamente al constante gasto de energía metabólica, se va produciendo un proceso de “regeneración” y mantenimiento, mediante la utilización de la información que se va obteniendo, codificando y almacenando, habría que pensar en una técnica normativa menos discontinua, que no se centrara de forma casi exclusiva en los sucesivos esfuerzos que se realizan cada vez que se elabora una norma, y que, en cambio, prestara más atención a una actividad basal y continuada de ajuste y regeneración.

No se trata, por supuesto, de restar importancia a la necesidad de cuidar la eficiencia y la calidad en la producción de cada norma, sino de añadir a ello la importancia de incorporar mecanismos, permanentemente activos, de revisión y reutilización de toda la información que se va generando.

Llegados a este punto, me parece interesante señalar otra coincidencia entre los sistemas biológicos y la organización administrativa: la interconexión de función y estructura. Toda función biológica (como lo es la de generación de información codificada utilizable para la reposición de lo gastado) se soporta en unas estructuras determinadas (en este caso, los ácidos nucléicos y los orgánulos celulares procesadores, que actúan según unas pautas bien determinadas, fruto de una selección realizada a lo largo de millones de años de evolución biológica). Pues, igualmente, si queremos que exista en las organizaciones administrativas un proceso basal y continuado de ajuste y mantenimiento de la normativa en vigor, se hace necesario asignar claramente esa función a órganos administrativos concretos, y determinar la forma en que la misma se llevará a cabo.

Se impone aquí, por tanto, realizar una propuesta concreta, para llevar a cabo las ideas apuntadas.

Y la propuesta concreta es la siguiente: que tanto las principales unidades sectoriales productoras de normativa, como las secretarías generales técnicas de los Ministerios asuman, entre sus funciones, además de la de elaboración de las disposiciones normativas que correspondan, la de su permanente revisión y seguimiento, monitorizando la percepción social de su claridad, la facilidad con que las disposiciones están siendo interpretadas por sus destinatarios sociales, o la litigiosidad contenciosa que se pueda estar produciendo por la existencia de diversidad de posibles interpretaciones de su contenido. Esta valoración de la calidad de la normativa en vigor debería ser, como en los sistemas biológicos, una actividad permanente, y no limitada a los sucesivos impulsos de elaboración de las disposiciones.

Tal vez, la obligación de presentar con una periodicidad anual un informe sobre la calidad de las normas vigentes, especialmente de las aprobadas en los últimos ejercicios, atendiendo a parámetros como los antes señalados, o a otros similares, que pueden resultar fácilmente accesibles para las Unidades competentes, llevaría, a mi juicio, a que esa función de revisión permanente de la normativa, y de aprovechamiento continuado de toda la información que tan trabajosamente se va acumulando durante su elaboración, pueda ser una realidad, contribuyendo así a la mayor eficiencia y rendimiento en el proceso de creación y mantenimiento del ordenamiento jurídico. La elaboración de este informe podría ser una buena forma de llevar a este ámbito de la técnica normativa una de las estrategias que ha tenido mayor éxito en los sistemas biológicos para garantizar su permanencia y eficiencia, tal como describe el Principio de Margalef.

A modo de Conclusión

  • Se considera que puede ser enriquecedor el hacer otras aproximaciones a la cuestión de la simplificación normativa, más allá de las estrictamente jurídicas.
  • En concreto, el “Principio de Margalef”, que apunta las causas de la eficiencia termodinámica de los sistemas vivos frente a los sistemas físicos inertes, puede servir de inspiración en esta aproximación sistemáticamente diferente al tema de la simplificación y calidad en la elaboración de las disposiciones generales.
  • De dicho Principio podemos extraer el carácter crítico de mantener unos mecanismos basales que estén permanentemente generando y utilizando información en la mejora y mantenimiento de todo el sistema.
  • Una forma de estimular la generación de mecanismos de este tipo en los procesos de elaboración normativa podría ser el establecer, con carácter obligatorio, un informe anual, para las principales Unidades productoras de normativa y para las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios, en el que se revise el impacto, distorsiones, litigiosidad, etc. de las disposiciones aprobadas, propiciando así, cuando se evidencie la necesidad de mejora, una actividad más continuada de reajuste, clarificación y mejora.

 
 
 


[i] Merrill D. Peterson, Thomas Jefferson: Writings, p. 1236.

[ii] “Hans Kelsen, el Einstein de la ciencia jurídica”; Matthias Jestaedt; Hans Kelsen und die Budesverfassung-Geschichte einer josefstädter Karriere“; Katalog Nr.17, Viena 2010.
[iii] Revisión en: “Should the law reflect the world?: lessons for legal theory from quantum mechanics.  R. George Wright; Hein Journals, Rev. 855

 [iv] “¿Qué es la vida?”; Erwing Schrödinger, 1944.
 [v] “Estructura, disipación y vida”; Ilya Prigogine, 1967.
 [vi] Sobre la termodinámica de los sistemas físicos biológicos; Jorge Barragán; Revista Red Científica; volumen 40;
 


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